چکیده

هدف از این تحقیق شناسایی و رتبه‌بندی مرتبط‌ترین عوامل مؤثر برشکست یا ناکارآمدی مناقصه‌های دولتی است. پس از مرور گسترده پیشینه تحقیق و سایر منابع آرشیوی دست دوم، مبانی ارزیابی نارسایی مناقصه‌های دولتی (مشتمل بر کیفیت، عدالت، به موقع بودن، و رقابت) و فهرستی جامع از عوامل مؤثر بر این نارسایی، مشتمل بر 30عامل شناسایی شد. با نظرخواهی از24 خبره وزارت جهاد کشاورزی و با اتکا به قاعده سرانگشتی پارتو،14 عامل به‌عنوان مرتبط‌ترین عوامل مؤثر بر نارسایی مناقصه‌های دولتی شناسایی شد. سپس از فرایند تحلیل سلسله‌مراتبی برای سنجش اهمیت مبانی ارزیابی نارسایی مناقصه‌های دولتی و از روش رتبه‌بندی ترجیحات براساس درجه نزدیکی با راه حل ایده‌آل برای رتبه‌بندی عوامل شناسایی‌شده استفاده شد. یافته‌های تحقیق نشان می‌دهد که از منظرخبرگان (1) عدم شفافیت کافی درفرایندبرگزاری مناقصه‌ها، (2) برگزاری مناقصه‌های دولتی در چارچوب روابط حامی، (3) اتکا به کم‌ترین قیمت بدون توجه به کیفیت، (4) عدم رعایت اخلاق حرفه‌ای، (5) بی ثباتی مدیریتی در سازمان‌های مناقصه‌گزار، (6) دخالت دستگاه‌ها و سازمان‌های غیرمسئول در فرایند تصمیم‌گیری، (7)فقدان نظام شایسته‌سالاری وواگذاری تصمیم‌‌هابه افراد غیرمتخصص و بی‌تجربه، (8) سیاسی بودن فرایندبرگزاری مناقصه‌ها، (9) عدم برخورداری قاطع بامدیران ومسئولان متخلف، (10) فقدان پیروی از برنامه زمانی معین در برگزاری مناقصه‌ها وطولانی شدن فرایند برگزاری، (11) کامل وبه‌موقع انجام نشدن ازریابی کیفی، (12) فقدان بانک اطلاعاتی منسجم، (13) تعددو تناقض درقوانین و آیین‌نامه‌ها، و (14) کامل وبه‌موقع انجام نشدن ارزیالی مالی، به‌ترتیب، به‌عنوان مهم‌ترین و مرتبط‌ترین عوامل مؤثر بر نارسایی مناقصه‌های دولتی محسوب می‌شوند. البته، به‌رغم اهمیت بیش‌تر عوامل شناسایی شده، نبایدازعوامل دیگری که زمینه دستیابی به منابع رانت راتسهیل می‌کنندغافل شد.

کلمات کلیدی: مناقصه‌های دولتی، فرایند تحلیل سلسله‌مراتبی، روش رتبه‌بندی ترجیحات براساس درجه نزدیکی با راه حل ایده‌آل، وزارت جهاد کشاورزی

Keywords: Public tender, Analytical Hierarchy Process, Technique for Order Preference by Similarity to an Ideal Solution, Ministry of Agriculture Jihad

1-1 مقدمه

برگزاری مناقصات کشور از اهمیت فوق العاده زیادی در راس چرخه های درون سازمانی دستگاههای دولتی دارد. هرآنچه به موفقیت یاعدم موفقیت یک طرح بصورت کلان کمک می نماید، در برگزاری مناقصات می‏توان خلاصه کرد. ازآنجایی که حرکت چرخه فعالیت های اقتصادی درکشور وابسته به اجرای پروژههادرسطح کلان کشورمی باشدبرگزاری مناقصات جهت تامین نیازهای این پروژه هانقش به سزایی دراین حرکت دارد.

باتوجه به نقش مهم مناقصات دولتی درتوسعه وآبادانی کشوروپیشبردفعالیتهای دولت وباتوجه به وجودمنابع عظیم دولتی دراین امروهمچنین اختصاص بیش از15درصدبودجه کشوربه امرمناقصه وهمچنین ارتباط مناقصه باتامین خدمات عمومی،خدمات بهداشتی،زیرساخت هاودرنتیجه سلامتی انسانهاطبیعت وجود و گسترش فساداقتصادی دراین بخش مهم جلوه می کند، درنتیجه شناسایی عوامل موثربرناکارآمدی مناقصات دولتی از اهمیت ویژه ای برخورداراست (حلاج ،1390).

1-2 بیان مسأله

مناقصات بخش دولتی به دلیل حجم و ارزش بالای آن ،از جمله بخش های حیاتی یک اقتصاد تلقی می شود. سلامتی در فرایندمعاملات دولتی اعم از مناقصه ها ومزایده ها به عنوان رکن مهم موضوع مبارزه همه جانبه علیه فساد مورد توجه دولت مردان و جوامع است به طوری که روسای جمهور 43 کشورمنطقه آزاد تجاری آمریکا [1](FTAA)در آخرین نشست خود در سال 83، جهت برقراری دموکراسی کارا و مبارزه با فساد اداری بر شفاف سازی هر چه بیشتر مناقصات تا کید، و اعلام نمودند که به نظر ما ،بدون ایجاد اصلاحات لازم در فرایند بر گزاری مناقصات عمومی ،حذف فساد امکان پذیر نیست. اما این فرآیند در ایران از جهات مختلف ودلایل  متعدد دارای نقایص فراوان است .

علی رغم تغییرات بسیار زیاد در روش های اجرا و نحوه انجام کار ،ابزار و وسایل ،تجهیزات وفناوری های مرتبط ،گرچه بر حسب موقعیت و نگرش خاصی ،قوانین و مقررات مناقصه هر از گاهی تغییرات موردی پیدا کرده اند،ولی نه تنها در کلیت اهداف و روش ها تغییر چندانی ایجاد شده است ،بلکه حتی آن تغییرات موردی ،بر پیچیدگی ابهام وغیر شفاف شدن قانون مناقصات افزوده است (پناهی وموسوی نژاد،1390).

فرایند انجام یک مناقصه از زمان نوشتن برگ در خواست توسط واحد متقاضی آغاز و پس از طی مراحل مختلف خرید ازجمله گرفتن اعتبار ،ثبت در دبیر خانه سازمان،مراحل مستند سازی پیش از فرا خوان ،چاپ آگهی ،بازگشایی پاکت ،ارزیابی فنی ومالی ،تعیین برنده ،عقد قرار داد و پرداخت وجه خاتمه می یابد .که هر کدام از مراحل فوق می تواند دارای نارسایی هایی از نظر قوانین اجریی  باشد که موجب شکست یک طرح می شود (خضری ،1390).

1-3 ضرورت و اهمیت انجام  تحقیق:

همانطور که که اشاره شد مناقصه ها با حجم و ارزش زیاد خود تاثیرات بسیار زیادی را بر ساختار های اقتصادی ،اجتماعی ،سیاسی یک کشور  دارد . به همین جهت

 همان گونه که بر گزاری صحیح و سریع مناقصه ها می تواند تاثیرات مثبت  و سازنده ای را بر روی این ساختار ها داشته باشد و باعث رشد اقتصادی ،ایجاد اشتغال ،در نهایت پیشرفت و آبادانی کشور شود،انجام نادرست و غیر اصولی این فرایند نیز آثار و تبعات زیانبار و مفاسد بسیاری را از خود به جای می گذارد. با این توصیف اهمیت انجام اینگونه تحقیقات را می توان از جنبه های مختلف سیاسی ،اجتماعی ،اقتصادی و حتی فرهنگی بررسی کرد. ما امروز نیاز داریم که به تعمیق محتوا و درکنار آن به اصلاح متون بپردازیم باچنین شیوه ای، می توان درمسیرتوسعه ،گام به گام فراتررفت وانرژی برهم زدن بنیادهاواساس دستگاهها ونیز هزینه ی تأسیس مکررآنهارامتحمل نشد. سال هاست که شکل گیری معاملات دولتی ازطریق مناقصات جریان دارداماهنوزبسیاری ازاین مناقصات ،بدون آموزش وبدون دانش کافی برگزارمی شوند.بایدپیوسته وباتلاش مشترک ،برای بهبودمناقصات کشوربکوشیم ؛بهبودمتون قوانین ومقررات مناقصات ،بهبودفرامتن یا  بسترهای اداری واجتماعی آن وسرانجام بهبوداجراءونظارت برآنها ، آموزش ،بهبودساختارها،ترویج توجه به قانون وتقیدبه رعایت آن مهمترین مواردی است که به اهمیت این تحقیق می افزاید (حلاج ،1390).

1-4 اهداف تحقیق

1-شناسایی مرتبط ترین عوامل موثربرناکارآمدی مناقصات دولتی در وزارت جهاد کشاورزی

2- تعیین اوزان اهمیت مرتبط ترین عوامل موثربرناکارآمدی مناقصات دولتی در وزارت جهادکشاورزی

1-5 سؤالات تحقیق

1. چه عواملی باعث ناکارآمدی مناقصات در وزارت جهاد کشاورزی می شود؟
2. کدام عوامل از اهمیت بالاتری بر خوردار هستند؟

1-6 روش تحقیق

تحقیق حاضر از لحاظ نوع هدف جزء پژوهش‌های کاربردی به حساب می‌آید. به علاوه، این تحقیق، از نظر نوع روش تحقیقی، توصیفی‌ـ‌پیمایشی بوده و طی آن از ابزار ریاضی و مدل‌سازی استفاده می‌شود.

1-9 جامعه نظری، روش نمونه‌گیری و حجم نمونه

از 50نفرجامعه نظری تحقیق مشتمل بر کارشناسان، صاحب نظران ومدیران بخش دولتی مرتبط با مناقصه های دولتی، تعداد24 نفر به‌شیوه‌قضاوتی و با رعایت دو معیار تجربه و سطح تحصیلات و توجه به دو اصل دسترسی و تمایل به همکاری انتخاب شد.

1-10 قلمرو مکانی تحقیق

قلمرومکانی تحقیق در وزارت جهادکشاورزی می باشد.

1-11 تعریف واژه‌ها و اصطلاحات اختصاصی

برخی از اساسی‌ترین واژه‌ها و اصطلاحات تخصصی در این پژوهش به شرح زیر می‌باشد:

1- مناقصه گزار

دستگاهی که مناقصه رابرگزارمی کند.

2- مناقصه گر

شخصی حقیقی یاحقوقی است که اسنادمناقصه رادریافت می کند.

3- ارزیابی کیفی

ازیابی توان انجام تعهدات مناقصه گران که ازسوی مناقصه گزاریابه تشخیص وی توسط کمیته فنی بازرگانی انجام شود.

4- ارزیابی مالی

فرایندی است که درآن مناسب ترین قیمت ازبین پیشنهادهایی که ازنظرفنی /بازرگانی پذیرفته شده اند برگزیده می شود.

این مطلب را هم بخوانید :

2-1 مقدمه

فرآیندبرگزاری مناقصات برای اجرای پروژهایی که برون سپاری می شوندازمسائل بسیارمهم می باشدکه می تواندنقش مهمی درموفقیعت یاشکست پروژه داشته باشد.درادامه،این فصل از9بخش مجزاودرعین حال مرتبط بهم تشکیل شده است .دربخش دوم اهمیت مناقصه دراقتصادومعاملات دولتی رابحث خواهیم نمودودربخش سوم تعریفی ازمناقصه ارایه می نماییم وابعادوچگونگی این فرایندرابیان کنیم دربخش چهارم اهداف حاکم برفرایندبرگزاری مناقصات رااشاره خواهیم کرددربخش پنجم اصول حاکم برمناقصه های دولتی مطلوب رابیان می نماییم ودربخش ششم اصول بنیادی مقررات برگزاری مناقصه های دولتی رابحث می نماییم ودربخش هفتم نارسائی هاومشکلات فرایندبرگزاری مناقصات دولتی راعنوان می نماییم دربخش هشتم به ارائه دسته بندی جامعی ازمدل هاوروش های مورداستفاده برای رتبه بندی عوامل ومعیارهاپرداخته شده ودرنهایت به معرفی مدلهای استفاده شده دراین تحقیق پرداخته می شود.دربخش نهم مروری برتحقیقات گذشته خواهیم داشت وعوامل ومعیارهای مختلفی که به اعتقادصاحبنظران برعملکردفرایندبرگزاری مناقصات درمعاملات دولتی تاثیرگذارهستندرامطرح می کنیم وتلاش خواهدشدتادراین بخش بارویکردی انتقادی نقاط ضعف وقوت این مطالعات به بحث گذاشته شودتاباارائه یک جمع بندی زمینه برای ورودبه فصلهای دیگرفراهم گردد.

2-2 اهمیت مناقصه در اقتصاد

طبق گزارش سازمان تجارت جهانی خرید های دولتی معادل ده تا پانزده در صد تولید ناخالص ملی [2](GNP) کشورها را تشکیل می دهد. به عبارت دیگر ارزش پولی مناقصات دولتی سالانه بیش از هزار میلیارد دلار است. به همین میزان اهمیت مناقصه در اقتصاد و تاثیر قانون مناقصات بر رشد اقتصادی کشور قابل درک است.

مقصود از مناقصه فرایند معاملات بزرگ بخش دولتی (اعم از وزارتخانه ها و موسسات وشرکت های دولتی) است که در یک سوی آن مقرون به صرفه بودن معامله برای دستگاه خریدار مطرح است و خرید از وجوهی که به مردم تعلق دارد (بیت المال) انجام می گیرد و از سوی دیگر فروشندگان (بخش خصوصی – مردم) صاحب حق هستند و باید بر مبنای ضوابط، بدون تبعیض، و به میزان توانایی و امکانات خود بتوانند از این حق استفاده کنند.

بخش خصوصی مکلف نیست در معاملات خود برابری اجتماعی را لحاظ کند و جامعه نیز امتیاز قایل شدن بخش خصوصی برای یک خریدار یا انجام ندادن معامله خریدار دیگر را سو استفاده تلقی نمی کند . بدیهی است که هر شخص در تصمیم گیری برای اموال دارایی و سرمایه خود آزاد است . اما در بخش دولتی ،خود همه ،جامعه را شامل می شود و اموال و دارایی ها متعلق دارنده آن نیست . در نتیجه دولت باید فرایند مناقصه  را به نحوی رعایت کند که حقی از بخش خصوصی ضایع نشود.

بر گزاری درست مناقصه ها نه تنها قیمت وکیفیت کالا و خدمات را برای بخش دولتی متناسب می کند ،بلکه بخش خصوصی را هم به جنب وجوش وا می دارد و فرصت خوبی برای حضور آن در یک بازار مطمئن و بزرگ فراهم می آورد (قراباغی ،1385).

اعلام شد تمامی معاملات دولتی اعم از خرید ، فروش اجاره واستیجار و مقاطعه وغیره باید به اطلاع عموم رسانده شود وبه ترتیب مزایده و مناقصه صورت پذیرد،و از آن زمان تا کنون ،ما شاهد تغییرات زیادی در قوانین معاملات دولتی بوده ایم.

2-2- 1 روند انحرافی معاملات دولتی در ایران

نخستین قانون محاسبات عمومی  ایران در سال 1289به تصویب رسید . در ماده 3 این قانون گفته شده بود که تمامی معاملات دولتی از خرید و فروش و اجاره و استیجار و مقاطعه و غیر باید به اطلاع عموم و به ترتیب مزایده و مناقصه صورت پذیرد.

اما به موازات توسعه بخش دولتی ،این عبارت جامع و شفاف به نفع دیوانسالاری دولتی و به زیان کشور تغییر کرد. بخش دولتی با تکیه بر امکانات دیوانسالاری، از طریق سازمان برنامه و به کمک مجلس می‏دانست چگونه قوانین، آیین نامه ها و دستور العمل ها را تنظیم کند که اوضاع پیچیده و مبهم شود و رانت خواران بتوانند تحت عنوان مناقصه ،هزینه های دولت را به سود خود افزایش دهند. باندهای نا سالم در بخش دولتی و خصوصی که منافعشان به هم پیوند خورده بود ،حتی زیر پوشش دفاع از عدالت اجتماعی ،این دیوانسالاری را تئوریزه می کردند.

بر مبنای سومین قانون محاسبات عمومی کشور مصوب پانزدهم دی ماه سال 1349، شرکت های دولتی از آیین نامه معاملات دولتی مستثنی شدند. در سال 1352نیز سازمان برنامه وبودجه آیین نامه ای برای طرح های عمرانی تصویب کرد که نحوه تشخیص برنده مناقصه را تعیین می کرد . پس از آن آیین نامه های متعدد دیگری درباره تشخیص صلاحیت پیمانکاران ومشاوران ،دستور العمل های گوناگون در زمینه مناقصه تدوین و تصویب شد و ابداعاتی نظیر روش امانی بوجودآورد.

طرح روش امانی که در هیچ جایی تعریف نشده بود و هیچ زمینه ای در کشور نداشت،با این ادعای سازمان برنامه و بودجه پیاده شد که چون برخی از موارد را پیمانکار انجام نمی دهد،به ناچار به دستگاه اجرایی اجازه داده می شود کار را از طریق طرح امانی انجام دهد . به این ترتیب قیمت تمام شده به شدت افزایش می یافت.

بعد از انقلاب ، در سال 1366قانون محاسبات چهارم تصویب شد که11 ماده ان به معاملات دولتی اختصاص داشت .اما در ماده 79این قانون آنقدر استثنا گنجانده شد که قانون را از حیث انتفاع ساقط می کرد. در سال 1370نیز قانون دیگری به نام اقتصاد تعاونی جمهوری اسلامی تصویب شد و باز هم موارد بیشتری مستثنی شد . نتیجه آن بود که دستگاه های اجرایی در معامله با یکدیگر وبا تعاونی ها ،موسسات و نهاد های عمومی دولتی موظف به رعایت شرایط مناقصه نباشند ! چنین استدلال می شود که اگر در یک قرار داد مبلغ بیشتری به شرکت دولتی یا وزارت خانه یا موسسه عمومی داده شود،این مبلغ اضافی دور ریخته نمی شود و دوباره به بخش دولتی بر می گردد!

اما نگرش جدید و دستگاه مدیریت نوین سر انجام قالب شد و کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس در تاریخ 15/2/1382طرح برگزاری مناقصات را تصویب کرد.این طرح در صحن مجلس مورد بحث و بررسی قرار گرفت و در تاریخ 25/1/1383تصویب شد. از آنجا که این قانون همه قوای سه گانه و نیز نیروهای مسلح را شامل می شد ، مورد ایراد شورای نگهبان قرار گرفت و سر انجام به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع شد . مجمع با اصلاحاتی اندک و با استثنا کردن نیروهای مسلح، قانون برگزاری مناقصات را در تاریخ 13/11/83 تصویب کرد (قراباغی، 1385 ).

2-2-2 زمینه های فساد اقتصادی در مناقصه های دولتی

فساد اقتصادی محصول فرعی مداخله دولت در اقتصاد است و درپی تنظیم اقتصاد از سوی دولت و به طورکلی درنتیجه سیاسی شدن تخصیص منابع اقتصادی بروز می کند . بنابراین، معقوله فساد در همه کشورهای جهان وجود دارد.

طبیعتاً، مناقصه ها نیز به عنوان یکی از فرایندهای مهم دولتی از این فساد در امان نبوده است و حتی به علت سهم 15 الی 30 درصدی از تولید ناخالص داخلی کشورها و درنتیجه نقش مهم در پیشبرد امور مربوط به سازندگی و رشد کشورها نمود بیشتری پیدا می کند و به منزله یکی از گلوگاه های مهم فساد در بخش اجرایی مطرح می شود . از طرف د یگر ، از آن جا که در مناقصه منافع بخش عمومی نیز وجود دارد و فرد اموال خود را معامله نمی کند، امکان وسوسه برای برداشت قسمتی از منافع برای خود فرد و درنتیجه امکان سوءاستفاده بیشتر فراهم می شود. این سوءاستفاده ممکن است از سطوح پایین، مانند فروش کالاهای غیرضروری یا گران تر به دولت و همچنین چشم پوشی کارمند از تخلفات کارفرما در اجرای پروژه، آغاز شود و تا سطوح بسیار بالاتر، مانند انجام معاملات در شر ایط غیر رقاب تی و غیر شفاف و برگزاری مناقصه های نمایشی برای افراد خاص، ادامه یابد (بیابانی و بهرامی، 1390).

در این قسمت به مواردی از این فساد اقتصادی اشاره می شود: